据财政部公布的资料，截至2017年11月末，全国地方政府债务余额16.6万亿元，控制在全国人大批准的限额之内，但这些债务仅是纳入财政部门“政府债务管理系统”的数字，从近年来的审计情况看，地方政府在系统之外通过融资平台、企事业单位等形成了大量“隐形债务”，手段隐蔽，规模庞大，对财政经济运行构成了一定风险。

       一、地方政府“隐形债务”的特点

       一是债务规模大。从审计的情况看，地方政府“隐形债务”规模普遍较大，有的已经超过了“政府债务系统”的债务规模。

       二是债务类型多。有的通过政府购买服务方式、有的通过PPP项目、有的通过给企事业单位担保等方式，有的利用“互联网金融”举借债务，债务类型多，手段多，多数在打政策的“擦边球”，给准确界定政府债务带来一定难度。

       三是承载主体多。从审计的情况看，由于地方融资平台公司受净资产、抵押物的限制，融资功能已经不强，有的地方政府就通过独资、入股等方式，成立了大批资产管理公司、投资建设公司等，通过相互担保、资产抵押等方式举借债务。

       四是风险高，有的存在债务违约风险。由于债务资金投入的多数是交通、水利等公益性项目，并没有稳定的收入来源，靠“拆东墙补西墙”、“借新还旧”等维持周转，风险较高。
       二、地方政府“隐形”债务的主要类型

       从审计的情况看，地方政府“隐形”债务主要有以下类型：

地方人大、政府出具承诺函。地方政府的承诺函可以分为两大类，一是地方政府或财政局出具的对债务承担保证责任的承诺函，另一种是当地人大常委会将债务纳入人大预算的决议。有的金融机构在做业务的时候会要求出具这两个“双承诺函”。

       以政府购买服务形式融资。审计发现，由于《政府购买服务管理办法（暂行）》对于购买服务的“禁止范围”，仅做了一个比较原则性的规定，因此，在严格限制地方政府和平台融资的背景下，有的通过政府购买服务作为一种“融资渠道”，有的甚至将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为直接纳入政府购买服务范围。

       以PPP项目融资。审计发现，一些地方政府以PPP为名违规举债融资，采取政府回购、承诺固定投资回报等方式搞“明股实债”，包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失；政府向社会资本承诺固定收益回报；政府及其部门为项目债务提供担保等。

       以企事业单位名义举借债务，地方政府统一使用、归还。为解决融资平台融资能力下降等问题，部门地方政府就以学校、医院等企事业单位的名义办理银行贷款、融资租赁，由地方政府、融资平台统一用于道路、水利等基础设施建设等。

       利用互联网金融违规吸收社会资金。审计发现，有的地方融资平台与电子商务公司合作建立网站，发布政府建设项目信息，约定筹资总额和资金利息，吸收社会资金参与，互联网金融平台对接政府项目和投资人，也即所谓的P2G平台，这种以政府信用作为担保融资方式，在经济形势下行的压力下，面临较大的风险。

       利用政府产业引导基金融资。各地政府将原来的政府补贴改为产业引导基金，表面上，产业基金不增加政府债务，但在实践中，地方政府对其他的有限合伙人一般都有隐形的担保条款，并提供抵质押物，实际形成了地方政府的或有负债。

       三、形成政府“隐形”债务的原因

       财权和事权的长期不匹配，是政府隐形债务的根本原因。实行分税制财政体制以来，地方政府不断承担与其财权不相称的大量事权，收支矛盾日趋突出。再加上上级财政拨付的转移支付资金远不能满足基层社会公共服务支出的需要，各种专项资金的“硬配套”超越了地方财政的承受能力，从而导致地方政府性债务日益增大。

       经营城市、GDP至上等不科学的政绩理念是地方政府违规举债的内在原因。随着城镇化进程不断加快，地方政府明显加快了城镇基础设施建设投资，与地方财力不相称的市政、交通等工程项目相对增加，举债建设成为必然。根据有关数据显示，地方政府债务中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设占比高达60%以上。这些债务资金投入，为地方财政经济运行带来潜在风险。

       地方财力缺口较大，建设资金不足是政府违规举债的重要原因。从审计的情况看，地方财政收入的水分、泡沫不断增加，可用财力不断减少，只能优先“保吃饭”“保运转”“保民生”，建设资金捉襟见肘，只有不断扩大债务规模。在《预算法》等法规的约束下，只能通过“隐形债务”来增加建设投入。

       四、加强政府债务管理的建议

       一是全面摸清“隐形债务”规模。组织对地方政府“隐形债务”进行全面摸底调查，逐步清理不规范行为，控制“隐形债务”的过快增长。

       二是继续规范地方政府债务融资行为。在推进地方政府债务置换的同时，进一步优化地方债的发行机制和交易机制，在“堵旁门”的同时，不断完善地方债发行的正途。

       三是加快融资平台市场化改革步伐。妥善处理融资平台存量债务，自主经营、自负盈亏，政府在出资范围内承担有限责任。

       四是进一步推进地方事权财权改革。在明晰事权的基础上，更好地明确中央和地方的支出责任，让“钱”与“事”相匹配，有效解决政府债务等过去财政关系不理顺形成的一些问题。

     （来源：国合华夏研究院）